2016年農民工返鄉子女入學(xué)情況調查報告
在目前中國經(jīng)濟社會(huì )結構深刻變革的背景下，農民工返鄉子女群體規模并沒(méi)有因2008年～2009年間的農民工“返鄉潮”結束而縮小，相反正呈現持續性增長(cháng)、常態(tài)化存在以及多樣性轉化的特征。在筆者看來(lái)，農民工返鄉子女群體絕非短時(shí)期的存在，農民工返鄉子女就學(xué)政策也不應該局限于應時(shí)性的政策目標。
筆者所在的“農民工返鄉子女的文化沖突與社會(huì )支持系統構建研究”課題組，在調查了四川省的237位教師，走訪(fǎng)觀(guān)察數十位返鄉子女的就學(xué)和生活情境，以及對7個(gè)孩子長(cháng)達半年左右的深度追蹤研究的基礎上認為：在農民工子女教育政策系統中，應該通盤(pán)考慮返鄉子女就學(xué)政策的價(jià)值定位和政策效能，并仔細分析政策背后潛藏的制度基礎，特別是戶(hù)籍制度的深層影響，盡力推動(dòng)農民工返鄉子女就學(xué)政策實(shí)現制度重構。
農民工子女從二元劃分悄然轉向三類(lèi)結構
據國務(wù)院最新數據顯示，截止到2013年年底，我國農民工總量已達2.69億人，其中外出的農民工1.66億人。面對如此大規模的勞動(dòng)力轉移流動(dòng)，社會(huì )結構、階層、文化沖突與融合等重大問(wèn)題都需要我們從全局角度深入思考。
筆者認為，首先，應該注意到近年來(lái)中東西部大范圍跨省勞務(wù)輸出趨勢的變化。據全國婦聯(lián)2013年發(fā)布的我國農村留守兒童、城鄉流動(dòng)兒童狀況研究報告顯示，目前全國流動(dòng)兒童中縣內跨鄉流動(dòng)的兒童占全部流動(dòng)兒童的比例最高，跨省流動(dòng)兒童比例位居第二。具體情況是，跨省流動(dòng)兒童占全部流動(dòng)兒童的30.11%，省內跨市占18.80%，市內跨縣占12.83%，縣內跨鄉占38.25%。部分省份的流動(dòng)兒童則是以省內流動(dòng)為主，如山西、安徽、江西、河南、湖南、四川和貴州等省份，省內流動(dòng)兒童比例占90%以上。
這一農民工子女“社會(huì )漂移”的新趨勢，必然帶來(lái)農民工返鄉子女呈現多類(lèi)型轉化特征。其中，返鄉再流動(dòng)學(xué)生的持續增加即是這種“漂移”新趨勢下的直接反映。“跨省流動(dòng)——返鄉——省域內流動(dòng)”逐漸成為農民工子女“社會(huì )漂移”的重要模式。
其次，應該思考農民工“引返”抑或“促融”政策的價(jià)值選擇及政策效能對農民工子女結構性變化的深刻影響。就整個(gè)農民工政策而言，是促進(jìn)其更好的融入城市，還是引導其返鄉創(chuàng )業(yè)?這是農民工整體政策的核心價(jià)值選擇。從這些年的政策走向來(lái)看，“引返”抑或“促融”政策，似乎是一個(gè)兩難困局，且搖擺不定。近年來(lái)，政策的天平似乎傾向于引導農民工返鄉創(chuàng )業(yè)。在總體性、高密度返鄉創(chuàng )業(yè)政策的引導下，農民工返鄉創(chuàng )業(yè)已經(jīng)成為一股潮流，農民工隨返子女越來(lái)越多已經(jīng)成為客觀(guān)事實(shí)。
盡管農民工返鄉創(chuàng )業(yè)的政策執行效果尚需客觀(guān)評估，但有幾點(diǎn)事實(shí)必須予以注意：第一，引導農民工返鄉創(chuàng )業(yè)政策將會(huì )促使更多的農民工及其子女“走在返回家鄉的路上”;第二，一旦“引返”政策執行效果不力，將很有可能讓這些帶著(zhù)返鄉創(chuàng )業(yè)愿望，但又耗不起的農民工再次選擇外出社會(huì )漂移;第三，帶有“返鄉印記”的農民工子女的絕對數量持續增長(cháng)已是客觀(guān)事實(shí)，并且正在改變著(zhù)農民工子女的整體結構。
在本課題組看來(lái)，傳統的農民工子女二元劃分(留守兒童和隨遷子女)已經(jīng)向農民工子女三類(lèi)結構(留守兒童、隨遷子女、返鄉子女)悄然轉變。
借此，筆者認為，面對農民工子女三類(lèi)結構變化，政府需要進(jìn)一步完善其頂層制度設計，充分考慮三類(lèi)農民工子女在當前“社會(huì )漂移”中的類(lèi)型轉化以及帶來(lái)的文化適應和制度障礙。
孤立政策不能解決“漂移”帶來(lái)的綜合社會(huì )問(wèn)題
筆者認為，由“返鄉潮”牽扯出來(lái)的返鄉子女問(wèn)題以及政策，其實(shí)是農民工子女的一個(gè)綜合問(wèn)題。它既是一個(gè)“他鄉”與“故鄉”文化沖突在農民工子女身上的直接體現，也是流動(dòng)、留守以及正常農村孩子身份的一個(gè)關(guān)聯(lián)性節點(diǎn)。在一定程度上，它仍是一種“漂移”所帶來(lái)的綜合社會(huì )問(wèn)題，也絕非孤立政策所能解決的。
本課題組在長(cháng)期的調研中發(fā)現，為數不少的返鄉再流動(dòng)子女往往在學(xué)校辦學(xué)條件差、師資水平低、經(jīng)費投入不足、校園安全存在隱患的民辦學(xué)校就讀;有幸進(jìn)入公辦學(xué)校的返鄉再流動(dòng)子女大部分無(wú)法進(jìn)入優(yōu)質(zhì)資源校;即便進(jìn)入公辦學(xué)校，也存在著(zhù)單獨編班或者在座位上實(shí)行劃塊管理的情況。
總體而言，返鄉再流動(dòng)子女和大部分進(jìn)城務(wù)工人員子女一樣，在教育過(guò)程中受到的顯性或隱性不公平待遇十分突出。所不同的是，這部分學(xué)生較之非返鄉流動(dòng)的孩子而言，在社會(huì )的漂移中經(jīng)受著(zhù)更為頻繁且持續的文化沖突和適應。而農民工返鄉子女的就學(xué)政策邊界實(shí)際上并沒(méi)有涵蓋或者延伸到返鄉再流動(dòng)子女這一分化的群體中去。
從政策對象的精細化、政策邊界清晰程度、政策網(wǎng)絡(luò )成熟度等影響政策效能的諸多因素綜合考量，返鄉再流動(dòng)子女的就學(xué)問(wèn)題應該放置在返鄉子女就學(xué)政策網(wǎng)絡(luò )中加以?xún)?yōu)化。這也正如學(xué)者段從榮所言：“今天我們的城市化是只見(jiàn)勞動(dòng)力，不見(jiàn)‘人’的城市化，是只見(jiàn)孤零零的個(gè)體，看不到家庭的城市化。”
所幸的是，目前，不少省份已在實(shí)質(zhì)性推進(jìn)削減戶(hù)籍制度的深層制約。比如，四川省已對義務(wù)教育招生入學(xué)工作提出相應要求，全面實(shí)行單校劃片或多校劃片，切實(shí)保障農民工隨遷子女平等接受義務(wù)教育的權利，所有義務(wù)教育公辦校對隨遷子女“開(kāi)門(mén)”，穩步提高接收比例，避免將隨遷子女限定在少數學(xué)校。
筆者建議，應該在遵循人口遷移、人口城市化的內在規律的基礎上，基于“兒童優(yōu)先”的原則，進(jìn)行流動(dòng)兒童、留守兒童以及本課題重點(diǎn)關(guān)注的返鄉子女的整體性的頂層制度設計。
努力消除就學(xué)中的戶(hù)籍障礙或利益捆綁
從更為宏觀(guān)的農民工政策系統來(lái)看，戶(hù)籍制度仍將持續且深刻地影響著(zhù)“引返”“促融”政策效能，繼而導致為數不少的農民工子女在“留守”“流動(dòng)”之外，將長(cháng)期存在著(zhù)“欲走還留”“且走且留”的社會(huì )漂移和持續的文化適應問(wèn)題。
據2015年3月國務(wù)院農民工工作領(lǐng)導小組辦公室主任楊志明提供的數據顯示，全國返鄉創(chuàng )業(yè)的農民工已達200萬(wàn)人左右。各地政府也在返鄉創(chuàng )業(yè)政策方面，大力宣傳和努力推進(jìn)。
從世界各國發(fā)展歷史來(lái)看，現代化進(jìn)程都伴隨著(zhù)大量的人口轉移與流動(dòng)，也一定會(huì )帶來(lái)社會(huì )發(fā)展和城市管理的壓力。但由于大多國家并不存在中國這樣的'城鄉“二元結構”戶(hù)籍管理體制，所以，國外戶(hù)籍制度改革并沒(méi)有造成戶(hù)籍對人自由流動(dòng)的阻隔以及身份等級的區隔。而我們的情況是：長(cháng)期存在的城鄉“二元結構”戶(hù)籍管理體制使得諸多教育政策的執行效能受其掣肘，返鄉子女就學(xué)政策也深受此制度影響。戶(hù)籍制度將會(huì )與返鄉子女的就學(xué)政策，乃至與整個(gè)農民工子女就學(xué)政策網(wǎng)絡(luò )產(chǎn)生更為頻繁的摩擦和沖突，影響著(zhù)相關(guān)政策的執行效能。
發(fā)達國家大多是通過(guò)法律政策的創(chuàng )新和實(shí)踐來(lái)形成對流動(dòng)人口及其子女教育的制度化管理。美國自1966年推行至今的“流動(dòng)學(xué)生教育計劃”( Migrant Education Program，簡(jiǎn)稱(chēng)MEP)影響最大，成效顯著(zhù)。聯(lián)邦政府的強力介入和干預、充裕的專(zhuān)項資金支持與完善的流動(dòng)兒童登記制度掛鉤所形成的激勵機制值得借鑒。日本基于“住民基本情況網(wǎng)絡(luò )登記制度”搭建自由的戶(hù)籍遷徙制度，以此保障流動(dòng)人口子女教育不分地域自由擇校。歐盟以高效的管理協(xié)調機制，全面的社會(huì )融合政策來(lái)確保歐盟區域內成員國人口享有平等的受教育權等。另外，非政府組織參與應對流動(dòng)人口子女教育方面也有大量的經(jīng)驗。
具體到返鄉子女就學(xué)政策而言，筆者建議，首先需要加大異地高考(精品課)政策執行力度，解除就學(xué)中的戶(hù)籍障礙或利益捆綁，最大程度地消除因升學(xué)原因造成的被迫返鄉現象，最大程度地減少因升學(xué)原因造成的返鄉子女親情疏離。同時(shí)，針對返鄉子女再次流動(dòng)，特別是省域內的省內跨市、市內跨縣、縣內跨鄉流動(dòng)態(tài)勢，我國政府應該切實(shí)加快推動(dòng)戶(hù)籍制度改革，逐漸剝離戶(hù)籍上的利益捆綁，回歸戶(hù)籍的登記功能。
就學(xué)政策動(dòng)力不足直接影響政策效能
縱觀(guān)大多數省份，在農民工返鄉子女就學(xué)政策的執行上，僅僅體現了政策的逐級傳達和一般性的政策宣傳。從更為基層的政策執行方式和推進(jìn)思路來(lái)看，幾乎沒(méi)有超越上述政策主體所搭建的政策框架�？梢哉f(shuō)，農民工返鄉子女就學(xué)政策動(dòng)力不足直接影響著(zhù)該政策的效能。
針對返鄉子女就學(xué)政策目標執行表淺、執行動(dòng)力不足等問(wèn)題，筆者認為，在接下來(lái)的工作中，需著(zhù)力加強該政策的執行動(dòng)力系統，特別是對基層執行主體的激勵和監督機制建設。
首先，需要清楚認識：農民工返鄉子女的就學(xué)政策需要末端執行主體積極主動(dòng)的行動(dòng)，方可實(shí)現。如何防止基層政策執行者對于該政策的窄化理解，從而導致“返鄉潮”后農民工返鄉子女政策的沉寂和淡化?如何避免學(xué)校管理者的無(wú)區別甚至消極對待，調動(dòng)學(xué)校各級管理者細致、有針對性且充滿(mǎn)愛(ài)心的工作?這都需要對返鄉子女群體的拓展及轉換等情況在政策中有進(jìn)一步的清晰界定和表達。
其次，要切實(shí)在國辦發(fā)[2008]130號文件“將返鄉農民工子女入學(xué)情況列入當地教育督導、評估的重要內容”精神的基礎上，建立健全返鄉子女就學(xué)質(zhì)量公平的績(jì)效考核指標，以此培育政策利益群體積極、多頻的互動(dòng)，推動(dòng)各級教育行政部門(mén)和基層學(xué)校對返鄉子女群體就學(xué)問(wèn)題的切實(shí)關(guān)注，防止基層政策執行者對該政策窄化、靜態(tài)的理解。同時(shí)，針對返鄉子女與留守兒童和流動(dòng)子女的轉化特點(diǎn)，引導各級政策執行主體(特別是基層學(xué)校)整合、優(yōu)化農民工子女的管理事務(wù)，以監督促激勵，最終實(shí)現管理的針對性和科學(xué)性，以保證農民工返鄉子女就學(xué)政策執行動(dòng)力的持續提升。
總之，在充分認識到農民工子女返鄉的持續性、常態(tài)性及轉化性的基礎上，推動(dòng)基層教育行政部門(mén)及學(xué)校各級管理者的保障激勵和監督機制建設，現在必須提到議事日程上來(lái)了，我們要在大的農民工子女教育政策系統中去思考返鄉子女就學(xué)政策的問(wèn)題指向、價(jià)值指向和發(fā)展趨向，提升農民工返鄉子女就學(xué)政策的執行效能。
如何建立返鄉子女支持系統
數量不小的返鄉子女該如何平穩過(guò)渡、回歸家鄉，即便在再次成為留守兒童后，依然能夠獲得情感上的關(guān)愛(ài)和心智上的健康發(fā)展?
筆者建議，可以采取以下思路：
由當地政府牽頭，建立農民工返鄉子女信息登記采集制度。對于農民工返鄉子女的具體數量、家庭背景、年齡、性別、返鄉原因、回鄉居住及生活狀況進(jìn)行詳細登記。如有可能，建立以縣為主的返鄉子女基本情況網(wǎng)上登記制度�？梢院土羰貎和�、流動(dòng)子女登記制度聯(lián)通，從而在信息采集方面做到心中有數。
對于返鄉子女的不同類(lèi)型進(jìn)行區別對待。比如，對于成為留守兒童的農民工返鄉子女，可以建立結對子幫扶機制，四川省眉山市青神縣的“青神模式”就是一種有意義的探索。必須強調的是，各地既要有效地將返鄉子女的就學(xué)等問(wèn)題區別對待，同時(shí)，也要看到返鄉子女向留守兒童和隨遷子女以及正常家庭孩子的轉換，在整體性農民工子女關(guān)愛(ài)網(wǎng)絡(luò )的大戰略下思考返鄉子女的關(guān)愛(ài)系統。對于再次流動(dòng)的返鄉子女，要將其納入流動(dòng)子女就學(xué)政策的框架中去。
建立以政府為主導、學(xué)校為主體、家庭為依歸、社區為依托的基層關(guān)愛(ài)網(wǎng)絡(luò )和安全預警機制。比如，可以考慮返鄉子女占一定比例以上的學(xué)校增設生活和心理輔導教師編制，專(zhuān)職從事此方面工作�？梢栽诟鞔�、社區建立農民工返鄉子女互助關(guān)愛(ài)服務(wù)站。在該公共活動(dòng)空間中，以書(shū)籍閱讀、游戲、親子網(wǎng)絡(luò )聯(lián)系小屋、“外面的世界”視窗等功能分區構建返鄉子女、留守兒童、普通孩子的公共交流空間。同時(shí)，針對返鄉子女的個(gè)人安全等問(wèn)題，在關(guān)愛(ài)網(wǎng)絡(luò )搭建的同時(shí)，也應在信息采集系統的配合下，建立返鄉子女個(gè)人安全監護人責任制度，并以此構建安全預警網(wǎng)絡(luò )。
農民工返鄉子女的支持網(wǎng)絡(luò )建設和優(yōu)化，還需要充分考慮目標群體的支持網(wǎng)絡(luò )感受度，積極推動(dòng)返鄉子女由被動(dòng)接受向主動(dòng)的尋求利用支持網(wǎng)絡(luò )轉變。
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